今年的政府工作報(bào)告在“依靠改革激發(fā)市場主體活力，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能”部分特別提出：“推進(jìn)要素市場化配置改革。賦予省級(jí)政府建設(shè)用地更大自主權(quán)。促進(jìn)人才流動(dòng)，培育技術(shù)和數(shù)據(jù)市場，激活各類要素潛能。”

作為一名自然資源管理領(lǐng)域的全國政協(xié)委員，中國國土勘測規(guī)劃院地價(jià)所所長趙松聽后深感責(zé)任重大：“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高度融合生態(tài)建設(shè)的時(shí)代背景下，作為自然資源資產(chǎn)的重要構(gòu)成與基本載體，土地資源的關(guān)鍵地位不言而喻。同時(shí)，土地作為重要的生產(chǎn)要素，又在生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整中發(fā)揮著重要作用。土地管理、土地科技面臨著理念重塑、理論升級(jí)與技術(shù)創(chuàng)新的巨大需求與要求。”

在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯點(diǎn)上，在新冠肺炎疫情常態(tài)化防控下，要素市場化改革如何釋放新動(dòng)力、激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，成為今年全國兩會(huì)代表委員們熱議的話題。

要素市場化改革提速勢在必行

要素市場與商品市場相對(duì)，而與商品市場相比，要素市場卻顯得比較陌生。

什么是要素？按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，生產(chǎn)要素，就是人的要素、物的要素及其結(jié)合因素，要素市場在很大程度上決定著商品市場。

早在2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就提出 “堅(jiān)持市場化配置要素”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。

今年全國兩會(huì)前，要素市場化改革按下“加速鍵”。

4月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》正式對(duì)外發(fā)布。國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是黨中央、國務(wù)院第一次對(duì)推進(jìn)要素市場化配置改革進(jìn)行總體部署，明確要素市場制度建設(shè)的方向和重點(diǎn)改革任務(wù)，對(duì)于形成生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動(dòng)的機(jī)制，提高要素質(zhì)量和配置效率，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。

為什么要素市場化改革在此時(shí)加速？

全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任王一鳴認(rèn)為，改革開放40多年來，我國商品和服務(wù)市場發(fā)展迅速，目前97%的商品和服務(wù)已由市場定價(jià)，但要素市場發(fā)育明顯滯后，要素市場化配置范圍相對(duì)有限，要素流動(dòng)存在體制機(jī)制障礙，要素價(jià)格形成機(jī)制不健全。加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，提高資源配置效率和全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須深化要素市場化配置改革，推進(jìn)要素市場制度建設(shè)，清除要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平。

受新冠肺炎疫情沖擊， 2020年世界和中國經(jīng)濟(jì)增長將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為此，重新審視并深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從商品服務(wù)市場深入要素市場，鼓勵(lì)“看不見的手”在要素市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，成為深化改革的必然選擇。

放權(quán)賦能，啟動(dòng)土地要素改革發(fā)動(dòng)機(jī)

在趙松看來，土地要素市場化改革的重點(diǎn)在于增強(qiáng)土地管理的靈活性。

“一是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度改革等，讓城鄉(xiāng)土地要素能夠流動(dòng)起來。二是深化產(chǎn)業(yè)用地改革，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的背景下，讓產(chǎn)業(yè)用地的供給與需求更加匹配。三是盤活存量建設(shè)用地，提高存量土地和低效用地的利用效率，更好地滿足城鎮(zhèn)化的用地需求。四是繼續(xù)推進(jìn)土地管理制度改革，賦予省級(jí)政府更大用地自主權(quán)，給市場更多活力。”趙松說。

在建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面，全國政協(xié)委員楊成長認(rèn)為，土地要素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要發(fā)動(dòng)機(jī)。我國在過去40多年改革開放中，能夠把城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和工業(yè)投資需求激發(fā)起來，靠的就是土地制度紅利。過去土地制度紅利主要在一、二線城市，近年來擴(kuò)展到了三、四線城市，很難往基層延伸。黨的十八屆三中全會(huì)確立的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向，以及新《土地管理法》的實(shí)施，為集體土地入市掃清了法律障礙。

王一鳴認(rèn)為，改革開放以來，我國土地等要素改革取得積極進(jìn)展，但尚未實(shí)現(xiàn)市場化機(jī)制全覆蓋，仍不同程度地存在“雙軌制”，深化改革的任務(wù)依然艱巨。針對(duì)農(nóng)村土地長期被排斥在土地市場之外的情形，應(yīng)加快修改土地管理法實(shí)施條例，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍。

“統(tǒng)一的市場，要求國有土地和集體土地能在一個(gè)市場上交易，能按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)，能產(chǎn)生增值收益，這對(duì)降低企業(yè)用地成本、推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)、增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和釋放消費(fèi)潛力，都將有非常重要的推動(dòng)作用。”楊成長說。

而對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地，楊成長認(rèn)為，深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局加速調(diào)整，推動(dòng)各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)加速整合。

過去很長一段時(shí)間，各級(jí)政府的指導(dǎo)思想是最大限度地保證工業(yè)用地。楊成長認(rèn)為，這導(dǎo)致了4方面的結(jié)果：一是工業(yè)用地在整個(gè)建設(shè)用地中占比過高；二是各級(jí)各地政府招商引資，工業(yè)園區(qū)高度分散，工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局區(qū)域雷同；三是工業(yè)用地價(jià)格過低，政府往往通過稅收返還、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施等多種途徑變相降低地價(jià)；四是工業(yè)用地過于分散，用地浪費(fèi)，單位土地創(chuàng)造增加值過低，用地效率不高。

他建議，調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新使用方式，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，能為工業(yè)用地向商業(yè)、混合等用地類型轉(zhuǎn)換提供土地用途“轉(zhuǎn)型升級(jí)”通道，促進(jìn)土地資源在產(chǎn)業(yè)間的合理配置，提高土地利用效率。

此外，全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民認(rèn)為，還應(yīng)加快用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。“在長期形成的先生產(chǎn)、后生活的思維慣性下，我國對(duì)居住用地供給少，對(duì)工業(yè)商業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地供給多。”

楊偉民認(rèn)為，擴(kuò)大居住用地，不是要占用耕地和生態(tài)用地，主要來源可以是現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，可允許用于租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)住宅用地的多主體供給。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年~2019年，自然資源部消化處置2015年、2016年以前批而未供以及閑置土地共計(jì)890多萬畝，相當(dāng)于2019年全國安排新增建設(shè)用地量約500萬畝的1.8倍。

楊成長認(rèn)為，盤活存量建設(shè)用地，可以促進(jìn)中心城市大幅度提高建設(shè)用地使用效率，提高土地使用集約化程度。“過去對(duì)地方政府來說，很多情況下盤活存量土地比新增建設(shè)用地更費(fèi)勁。充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，就從制度上找到了解決問題的突破口。”

而對(duì)于政府工作報(bào)告中提出的“賦予省級(jí)政府建設(shè)用地更大自主權(quán)”，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國發(fā)展研究基金會(huì)副理事長劉世錦認(rèn)為，把用地審批權(quán)下放給地方政府，并非意味著沒有指標(biāo)控制。

“指標(biāo)控制依然存在，但因?yàn)楦鱾€(gè)地方政府更了解本地的情況，能將這些指標(biāo)運(yùn)用得更加切合實(shí)際。特別是我國下一步要發(fā)展都市圈，地方政府更清楚哪些區(qū)域最需要土地、土地利用效率最高。從實(shí)際效果來看，賦予省級(jí)政府建設(shè)用地更大自主權(quán)有助于推動(dòng)都市圈的發(fā)展。”劉世錦說。

統(tǒng)籌謀劃，切準(zhǔn)土地要素改革突破口

改革已是大勢所趨，那么改革的突破口在哪里？

楊成長認(rèn)為，完善要素市場化配置機(jī)制，需要從要素確權(quán)、交易單位、定價(jià)機(jī)制、交易市場以及市場監(jiān)管等基本問題入手，尤其要著力清除要素市場在確權(quán)和交易兩大環(huán)節(jié)上的障礙。

“要素確權(quán)是我國要素市場發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。以土地要素為例，制約我國土地要素市場化發(fā)展的一個(gè)最突出的問題就是確權(quán)問題。我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但這個(gè)所有者到底是誰，隨著大規(guī)模城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村大量自然村的消失，就存在難以界定的問題。為了更好地推動(dòng)農(nóng)村土地要素市場的發(fā)展，后來我們虛化了集體土地的所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了土地的使用權(quán)及其他物權(quán)，但由于基礎(chǔ)的所有權(quán)不清晰，奠定在所有權(quán)基礎(chǔ)上的其他各種權(quán)利自然就根底不牢。”楊成長說。

王一鳴認(rèn)為，價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心。健全要素市場化配置體制機(jī)制，最重要的是加快要素價(jià)格市場化改革，健全要素市場化運(yùn)行機(jī)制，建立和推動(dòng)要素配置的市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

劉世錦認(rèn)為，改革機(jī)制很重要，頂層設(shè)計(jì)要與基層試驗(yàn)有效結(jié)合。“頂層設(shè)計(jì)主要是管方向、劃底線。在此前提下，要給地方、基層、企業(yè)和個(gè)人留出更大的自主選擇空間，允許試錯(cuò)糾錯(cuò)，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新，在更大程度上激發(fā)出各個(gè)方面的積極性、創(chuàng)造性，加快形成高標(biāo)準(zhǔn)的要素市場體系。”

“要實(shí)現(xiàn)要素市場化配置，我們還有很多問題要解決，改革發(fā)展的任務(wù)還很重。”楊成長認(rèn)為，我國要素市場化改革邁出了關(guān)鍵一步，接下來我們?cè)谝厥袌龌ㄔO(shè)中需要有效區(qū)分物的要素和人的要素、不動(dòng)產(chǎn)要素和動(dòng)產(chǎn)要素、傳統(tǒng)要素和現(xiàn)代要素，根據(jù)要素特點(diǎn)和要素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，有序全面推進(jìn)要素配置市場化的各項(xiàng)改革。中國要素市場化改革任重道遠(yuǎn)，我們的問號(hào)都有待深化改革來回答。